공공조직은 민간조직보다 덜 경직적인가? 고찰 논문 조직이론 레포트

공공조직은 민간조직보다 덜 경직적인가?

 

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공공조직의 경직성에 대한 재고찰 요약

오늘날 공공조직의 경직성에 대한 비판적인 의식이 팽배하다. 이러한 의식과 더불어 전형적 관료제 조직인 공공조직의 경직성에 대한 부정적 견해의 경우 명백한 사실로 받아들여지고 있다. 그렇다면 이러한 공공조직의 경직성은 ‘악’한 것이고 배척해야 하는 것인가? 공공조직의 경직성에 대해 다른 관점에서 살펴보면, 경직성에 대한 부정적인 통념이 혼동될 것이다.

Merton(1940;1957)의 규칙 순응 압박에 의한 경직성, Downs(1967: 158-166)의 경직성 순환과정,Lipsky(1980)의 일선관료들의 경직성 등 여러 논의를 통해서 볼 때 공공조직의 경직성을 이해하기 위해서는 구조,규칙,구성원,과업의 네 가지 요소를 중심으로 살펴 보아야 한다.

조직구조가 경직적인가 유연한가에 대해 네 가지 요소를 통하여 구분해본다. 조직구조의 관점에서 본다면, 상황에 따라 조직구조가 바뀔 수 있는 정도이다. 조직규칙의 관점에서 본다면, 상황에 맞지 않는 규칙의 폐기나 수정의 어려움, 규칙의 업무 적용에 대한 유연성 정도를 통해 구분할 수 있다. 대표적인 경직성의 문제점임 레드테입의 경우 규칙과 절차가 상황에 맞지 않아 조직 구성원들이 과업 수행에 성공하기 힘든 문제점을 말하고 있다. 조직 구성원의 관점에서 본다면, 사람의 사고방식이나 행동의 경직성 정도, 사람을 고용하고 퇴출하는 활동의 경직성 정도로 구분할 수 있다. 조직 과업의 관점에서 보면, 의사결정의 속도와 일의 내용으로 구분할 수 있다.

일반적으로 조직이 성장할수록 수직화의 심화로 인해 계층화된 조직을 통일된 방향으로 운영하기 위해서 점차 경직화된다. 조직의 규모가 커질수록 상충되는 환경의 등장으로 의사결정에 많은 시간이 소요된다. 따라서 대규모 조직의 경직성은 자연스러운 현상이고, 경직적 구조의 비판적 견해가 팽배함에도 불구하고 어떤 경우에는 효율적이라는 양면성을 띄고 있다.

조직구조의 측면에서는, 환경변화에 적응해 구조를 변화하여 생존,성장해야 하는 것과 계층제적 구조와 질서를 통한 안정추구라는 양면성이 존재한다. 특히 공공조직의 경우 안정성을 추구해야하기 때문에 경직된 구조의 중요성이 높다. 조직규칙의 측면에서는, 규칙을 변화하는 상황에 맞추어 변경할 것인지, 일관성을 추구하여 규칙을 경직화 할 것인지에 대한 양면성이 존재한다. 만약 규칙이 유연하다면, 비일관성을 초래할 수 있고 특정 조직된 소수의 이익집단에 유리하게 변경될 수 있는 문제점이 있다. 조직구성원의 측면에서는, 구성원의 안정된 신분 보장이 ‘철밥통’과 같이 부정적 평가를 받을 수 있지만 공정한 행정정책의 집행을 위해서는 중요한 선결조건이라고 볼 수 있다. 조직 과업의 측면에서는, 경직성으로 인해 공공조직의 의사결정의 속도가 느린 것은 그것이 불순한 의도가 아니라면 특정인의 의사만을 적용하지 않기 때문에 장려해야할 일이다. 또한 일의 내용에서 공공조직은 중요성이 낮고 효율적이지 않더라도 자원을 투자해야 해야만 하는 일이 있기 때문에 경직성이 높아진다고 본다.

앞서 살펴본 바와 같이 공공조직에선 경직적인 구조가 우선시 되어야 하는 이유가 많은 반면에 부정적 견해가 많은 까닭은 첫째로, 공공조직이 문제가 있고 이를 해결하기 위해서 특정한 방향으로 변화가 필요하다는 전제에 문제가 있다는 점이다. 해결을 위한 방향은 경직성을 버려야 한다는 것이지만, 사실 행정의 안정성,일관성,공정성의 유지를 위한 것이라면 오히려 보존되어야 한다. 둘째로, 공공조직의 관리와 민간조직의 관리를 수렴을 주장하는 수렴이론의 득세하는 해석 관점의 문제이다. 수렴이론의 득세는 공공조직에 대한 편견과 몰이해를 확산시킨다. 셋째로, 절대적 비교 기준이 없는 상황에서 민간조직과 공공조직의 경직성을 비교하는 비교대상의 문제점이 있다. 마지막으로, 공공조직의 일시적인 경직성에 대한 비판적인 국민의 시각은 공공조직에 위협이 되고 이에 대한 반응으로 더욱 경직적인 행동이 나올 수 있는 문제점이 있다.

공공조직의 경직성을 논의할 때는 누구를 위한 유연성 확보인가에 대한 물음, 우리나라 공공조직은 규칙이 많아서가 아니라 규칙을 지키지 않아서 나타나는 조직의 문제점인 것, 공공조직의 경직성이 실현하려는 가치, 공공조직의 경직성이 부정적 영향을 미치거나 상충적인 관계에 있는 것으로 알려진 것들이 실제로 영향을 미치는지에 관한 논의 등을 고려해야 한다.

 

 

 

2. 나의 견해

흔히 조직의 ‘경직성’ 에 대해 생각한다면 대부분이 부정적인 입장을 띌 것이다. 논리적 타당성에 근거한 입장이 아니더라도 사회통념상 부정적 이미지가 있는 것은 공공연한 사실이다. 우리는 ‘경직성’이 강한 조직을 떠올려 본다면 공무원조직을 가장 먼저 떠올릴 것이다. 공공조직인 공무원조직은 생각하는 것 만큼이나 경직된 조직일까? 공공조직은 민간조직보다 덜 경직적인가? 이러한 물음에 답을 하기 위해서는 경직성에 대해 알아보고 공공조직과 민간조직을 비교해야 한다.

공공조직은 규칙과 규정을 중시하며 개인의 재량권을 제한하고 공식화와 문서화시키는 관료제적 특성을 갖고 있다. 관료제적인 조직은 수직화가 심해지게 된다. 이러한 특성은 조직을 계층화 시키게 되고 계층화된 조직은 의사결정을 위해 거쳐야 할 절차가 많아지고 또한 규칙과 규정에 의한 제약도 많아지기 때문에 경직성을 띄게 된다. 따라서 공공조직은 민간조직보다 많은 경직성을 가진다.

경직성을 띄게 되는 조직은 상황의 변화에 따라 신속하게 조직구조를 바꿀 수 없고 능력이 떨어지는 구성원을 마음대로 퇴출시킬 수 없으며 규정과 규칙을 자주 바꿀 수 없고 업무 또한 기존의 것에서 크게 벗어날 수 없는 한계점을 가진다. 요즘 시대와 같이 급변하는 사회에서는 경직성을 굉장히 부정적인 것으로 받아들이고 민간조직의 우월성을 가정하여 공공조직도 민간조직의 관리방법을 적용하자는 신공공관리론이 적용되기도 한다. 하지만 공공조직의 경직성이 높다고 해서 과연 그것이 부정적인 결과로 표출될까?

공공조직의 관료제적 성격을 타파하기 위해 등장한 신공공관리론을 본다면 신공공관리적 행정개혁은 공공부문의 관리모델로서의 적합성에 대한 문제점들을 노출하였다. 비효율적인 관료행태를 일부 개선하는 점은 인정하지만, 과도하게 시장경제체제를 신봉하는 신자유주의 이념 도입에 따른 문제와 인간의 이기적 합리성에 기초한 부작용도 적지 않다(조성한,2000: 6-7). 이에 유럽은 물론이고 미국 등 선진국에서는 이미 신공공관리론에 대해 회의론이 더 우세한 실정이다(Pollitt & Bouckaert, 2004). 구체적으로 신공공관리론은 관료제 사회인 공공서비스 생산에 시장의 경쟁원리를 도입하고, 정책기능과 집행기능을 분리하여 국가의 기능을 강화하고, 기업가적 행위자를 장려하고 비용절감 및 조직효율성을 높이기 위해 성과가 높은 부분에 인센티브를 부여하는 세 가지 핵심 개념을 가진다. 하지만 신공공관리론적 개혁은 앞선 세 가지 개념에서 문제점이 발생하게 된다. 첫째로, 시장주의화에선 과연 진정한 시장원리가 도입될 수 있는가, 시장의 여건이 형성되었는가에 대한 문제가 있다. 둘째로, 분리화에선 기능분리가 가능한가, 권력이양이 되었는가가 문제가 된다. 셋째로, 유인체계부여에선 금전적 인센티브가 관료제 운영의 기본이 될만큼 중요한가가 문제가 된다.

이러한 신공공관리론의 실패는 공공조직의 관료제적 성향과 경직성이 부정적이라고 생각하는 기존의 사회적 통념을 깨는 것이다. 공공조직은 민간조직과 많이 다른 특징들을 갖고 있기 때문에 공공재화와 서비스를 생산하고 사회적 취약계층을 보호해야 한다는 사명 아래에 조직구조의 경직성은 필수불가결한 요소이다. 더군다나 한국의 공공조직인 관료집단의 경우에는 다른 나라의 관료제에 비해 질적 수준이 낮다고 볼 수 없다. 이미 우수한 인재가 관료제에 들어오기 때문에 적어도 입직 당시에는 관료의 우수성 확보와 동기부여가 이루어져 있고, 정부의 생산성이 낮다는 비판에도 불구하고 실제로 개발시대를 거쳐 우리나라의 발전을 이끈 것은 민간이 아니라 관료집단이었다(임도빈,2009). 기존에 존재하던 ‘공공조직은 무능하고 한국의 관료제는 마치 철밥통과도 같아 우리나라 국가성장에 방해가 된다.’ 는 부정적 견해는 IMD 국가경쟁력 순위에서 낮은 순위를 차지하고도 외국에서 관료제의 병폐를 지적하니 우리나라도 그런 것처럼 여겨 신공공관리론을 모방하거나 더 나아가 급격한 개혁을 시도한 것이다. 2010년 발표된 IMD 국가경쟁력 순위는 23위로 만족할 수준은 아니지만 정부효율성과 기업효율성을 비슷한 것으로 평가되어 정부부문이 국가경쟁력을 저해하는 것으로 볼 수 없다. 또한 IMD의 평가방식이나 척도에도 타당성과 신뢰성의 문제가 있음을 감안해야 한다. 또한 각국 행정서비스 처리기간을 비교해 보아도 <표3> 한국의 공공행정은 결코 상대적으로 비효율적이지 않다는 것을 알 수 있다. UN의 우수사례상을 수상한 조달청의 나라장터, 출입국 사무소의 출입국전자관리, 서울시의 온라인토론 등은 선진국에서도 하지 못한 대표적인 사례이다. 우리나라는 민원서비스가 일찍부터 발전해왔고 시민헌장제도가 수입되기 전부터 ‘착오보상제도’가 있었다(김병섭,2009:9)

 

 

 

 

위와 같이 우리나라의 행정서비스는 기존의 견해와는 다르게 긍정적인 결과들을 도출하고 있었지만 소수의 권력 독재자들 때문에 관료제의 계서제적 특징이 부각되었고, 관료제에 따른 경직성 또한 덮어두고 비판을 받게 되었다. 그러므로 공공조직의 경우 민간조직보다 더 경직적인 특성을 가지지만 사회적 통념과는 다르게 한국의 관료사회의 경우 공공조직의 순기능을 다하고 있다고 볼 수 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

[참고문헌]

정병걸 하민철(2013). 공공조직의 경직성에 대한 재고찰. 『정부학연구』, 19권 1호. pp. 33-62

임도빈 (2010). 관료제 개혁에 적용한 신공공관리론, 무엇이 문제인가. 『한국사회와 행정연구』 21권 1호. pp. 1-27

권인석 (2004). 신공공관리론의 논리, 한계, 그리고 극복 『한국공공관리학보』, 18권 2호. pp. 31-46